La territorialización de la Ley RENABAP: políticas públicas e integración socio-urbana en Tucumán, Argentina

Juliana Nieva del CastilloArquitecta (FAU-UNT, Argentina, 2016). Magíster en Arquitectura y Urbanismo (PPGAU - UFF, 2021). Doctoranda en Urbanismo en el PROURB (UFRJ).

Denise Barcellos Pinheiro Machado Directora – Prof. PROURB – FAU UFRJ

Entre el 13 y el 17 de octubre se llevó a cabo, en la Universidad Federal de Río de Janeiro, la 30ª Semana de Planificación Urbana y Regional: La gestión pública en las periferias del capitalismo, organizada por el IPPUR. En ese marco, tuve la oportunidad de presentar mi trabajo, en el que analizo las obras realizadas en Tucumán.

*El artículo académico fue realizado en portugués, aquí les comparto la traducción.

Introducción

Las ciudades latinoamericanas están marcadas por profundas desigualdades socioespaciales, resultado de procesos históricos de urbanización que combinaron crecimiento acelerado, ausencia de planificación y fuerte selectividad en las políticas públicas. La producción del hábitat popular, frecuentemente autogestionada, fragmentada y realizada al margen del Estado, consolidó un patrón urbano donde vastos territorios permanecieron invisibilizados, sin infraestructura básica, equipamientos públicos o reconocimiento jurídico. En este escenario, la lucha por el derecho a la ciudad se expresa no solo como reivindicación por vivienda digna, sino como disputa por presencia institucional, ciudadanía y reconocimiento territorial.

En las últimas dos décadas, diversos países de la región —como Brasil, Uruguay y Argentina— comenzaron a desarrollar políticas de integración socio-urbana que buscaban superar la lógica exclusivamente habitacional e incorporar perspectivas más amplias de inclusión territorial. Sin embargo, estas iniciativas presentaron resultados variados, condicionadas por cambios políticos, por la capacidad institucional de los gobiernos locales y, sobre todo, por el papel de las organizaciones comunitarias como mediadoras entre Estado y territorio.

Es en este contexto que, en Argentina, la aprobación de la Ley 27.453 en 2018, que instituyó el Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP), representó un hito jurídico y político de gran alcance. Por primera vez, el Estado reconoció oficialmente la existencia de miles de asentamientos populares y estableció mecanismos de financiamiento estables, por medio del Fondo de Integración Socio Urbana (FISU), destinados a su urbanización. Se trata de una política que articula tres dimensiones centrales: reconocimiento jurídico, inversión pública y participación social en la transformación del territorio.

Este trabajo analiza la territorialización de la Ley RENABAP en la provincia de Tucumán, tercer distrito del país en número de obras. La región se caracteriza por una urbanización densa, por fuertes desigualdades internas y por una larga trayectoria de organización comunitaria. Sin embargo, al mismo tiempo, presenta fragilidades institucionales que impactan la capacidad de implementación de las políticas nacionales. Tucumán constituye, por lo tanto, un caso emblemático para comprender los límites y potencialidades de la integración socio-urbana en contextos provinciales.

El estudio parte de la experiencia directa en el seguimiento de obras de urbanización entre 2021 y 2024, período en que el RENABAP impulsó un conjunto significativo de intervenciones en infraestructura básica, accesibilidad, iluminación, equipamientos comunitarios y espacios públicos. Al investigar este proceso, se busca comprender cómo la ley, más allá de ser un instrumento normativo, opera territorialmente: qué actores moviliza, qué obstáculos enfrenta, qué transformaciones genera y de qué manera se traduce en condiciones materiales y simbólicas capaces de reorganizar el cotidiano de las comunidades.

En ese sentido, esta investigación propone analizar no solo los resultados concretos de las obras, sino también las formas de gestión, las mediaciones institucionales y la participación de las organizaciones sociales, especialmente del Movimiento de Trabajadores Excluidos (MTE), que desempeñaron papel determinante en la ejecución de parte de los proyectos. La comparación entre procesos conducidos por cooperativas y aquellos liderados por reparticiones estatales permite evidenciar las asimetrías de capacidad institucional y su influencia en el éxito o fragilidad de las intervenciones.

Así, la introducción de este trabajo sitúa la Ley RENABAP dentro del contexto más amplio de las políticas urbanas latinoamericanas, justifica la elección de Tucumán como estudio de caso y presenta los principales ejes que orientan el análisis: desigualdad urbana, reconocimiento estatal, participación comunitaria y capacidad institucional. Se parte del supuesto de que la integración socio-urbana no es solo una acción técnica, sino un proceso político que redefine las relaciones entre Estado, territorio y comunidades populares.

Dinámicas territoriales y la implementación de la Ley RENABAP en Tucumán

La urbanización de los barrios populares en Argentina presenta desafíos complejos, que combinan desigualdades históricas, precariedad habitacional y una presencia estatal irregular a lo largo de décadas. En Tucumán, estos desafíos se intensifican debido a la elevada densidad urbana, a la expansión desordenada en sectores periféricos y a la ausencia de infraestructura básica en gran parte de los asentamientos. Este conjunto de factores consolidó territorios marcados por carencias estructurales y, al mismo tiempo, por fuertes vínculos comunitarios y redes de solidaridad que sostienen la vida cotidiana.

Alagamiento en la Rua Panamá durante las lluvias de 2023, evidenciando las vulnerabilidades urbanas del barrio Eucaliptos (ID RENABAP 6805). Registro fotográfico de autoría propia, en 2023.

La aprobación de la Ley 27.453, que instituyó el Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP), introdujo un cambio profundo en la forma en que el Estado argentino reconoce e interviene en estos territorios. Al registrar oficialmente más de seis mil asentamientos en todo el país, el RENABAP transformó barrios antes invisibilizados en unidades reconocidas jurídicamente, habilitando su inclusión en políticas públicas de urbanización y protegiendo a las familias de desalojos. Esta transformación legal y política abrió camino para la ejecución de obras financiadas por el Fondo de Integración Socio Urbana (FISU), que permitió invertir en infraestructura esencial como redes de agua y desagüe, electricidad segura, iluminación pública, consolidación de calles, veredas, equipamientos comunitarios y espacios públicos.

Edificación del CEPLA, Centro Local de Prevención de Drogas en el barrio Autopista, realizada por el gobierno vía SISU. La obra permanece inconclusa y se encuentra sin utilización. Registro fotográfico de autoría propia, en 2023.

En Tucumán, la llegada de estas obras representó la presencia más efectiva del Estado en muchos barrios después de décadas de abandono. Sin embargo, la implementación de la ley en la provincia reveló límites institucionales importantes. La falta de una estructura administrativa sólida para acompañar todos los procesos, la escasez de equipos técnicos capacitados y la lentitud en los trámites burocráticos afectaron directamente el ritmo y la continuidad de las obras. En varios casos, la certificación de los avances demoró meses, generando atrasos en los pagos de los equipos y comprometiendo la ejecución. También faltó capacitación específica para los profesionales encargados de acompañar el proceso en el territorio, lo que dificultó el diálogo con las comunidades y la toma de decisiones técnicas fundamentales.

En contraste, las obras ejecutadas por las cooperativas vinculadas al Movimiento de Trabajadores Excluidos (MTE) demostraron mayor consistencia y continuidad. La presencia permanente de los equipos en el territorio, la experiencia acumulada en procesos participativos y el apoyo técnico recibido de profesionales de Buenos Aires permitieron que estas obras avanzaran de forma más sólida y previsible. La relación cotidiana con los vecinos fortaleció la participación comunitaria, generó mayor adhesión al proceso y facilitó el monitoreo social de las intervenciones. Este modelo combinó conocimiento técnico y vínculo territorial, garantizando mejor articulación entre los objetivos de la ley y las necesidades reales de las familias.

Etapa inicial de intervenciones en el barrio Eucaliptus, involucrando la implantación de instalaciones eléctricas y la construcción de veredas. Autoría propia, 2025.

Así, la implementación de la Ley RENABAP en Tucumán expresa dos dinámicas simultáneas: por un lado, el potencial transformador de un marco legal que reconoce formalmente los barrios populares y destina recursos estables para su urbanización; por otro, los límites impuestos por la fragilidad institucional local, que afectan la capacidad del Estado provincial de conducir procesos complejos de integración socio-urbana. El contraste entre las obras ejecutadas por el gobierno y aquellas realizadas por las cooperativas evidencia que la presencia de organizaciones sociales calificadas puede ser determinante para garantizar resultados consistentes en el territorio.

Bases teóricas para analizar la territorialización de la Ley RENABAP

Más que las transformaciones materiales —calles transitables, redes instaladas, equipamientos recuperados—, las obras del RENABAP producen efectos simbólicos que reconfiguran la relación de los habitantes con su comunidad y con el Estado. El reconocimiento jurídico fortalece el sentimiento de pertenencia y legitima la lucha de décadas por la dignidad urbana. La llegada de servicios básicos, muchas veces por primera vez, no solo mejora la calidad de vida, sino que afirma que estos territorios también forman parte de la ciudad. Este doble impacto material y simbólico es central para comprender la profundidad del proceso de integración socio-urbana en curso.

La comprensión de la territorialización de la Ley RENABAP en Tucumán exige situar el análisis dentro del campo crítico del urbanismo latinoamericano, que desde hace décadas discute las desigualdades socioespaciales, la producción social del hábitat y el papel del Estado en la conformación de las ciudades. El punto de partida teórico reside en el concepto de derecho a la ciudad, formulado por Henri Lefebvre y posteriormente retomado por autores como David Harvey. Para Lefebvre, el derecho a la ciudad no se reduce al acceso físico al espacio urbano, sino que implica la posibilidad de participar activamente en su producción, transformación y uso. Harvey, al retomar esta perspectiva, enfatiza que el derecho a la ciudad es, ante todo, un derecho colectivo y político, capaz de reorganizar las relaciones de poder que moldean el territorio.

En las periferias urbanas de América Latina, este derecho es sistemáticamente negado a través de políticas selectivas, ausencia de inversiones públicas y persistente segregación espacial. Los barrios populares existen y se consolidan en contextos donde el Estado llega tarde o de forma fragmentada, y donde la población, ante la falta de alternativas, construye el hábitat mediante estrategias comunitarias, autogestionarias y solidarias. Este proceso, que la literatura denomina producción social del hábitat, ha sido ampliamente estudiado por investigadores como Eduardo Reese, quien evidencia que la ciudad producida por las clases populares es parte constitutiva de la dinámica urbana, aunque históricamente invisibilizada por las políticas públicas tradicionales.

La producción social del hábitat no es solo una práctica de supervivencia; conlleva un repertorio técnico, organizativo y político acumulado a lo largo de décadas, que constituye una dimensión central del urbanismo latinoamericano. Cooperativas, movimientos sociales, organizaciones comunitarias y redes territoriales desarrollaron formas propias de construir vivienda, urbanizar sectores precarios y sostener estructuras colectivas de convivencia. En muchos casos, este conocimiento supera la capacidad estatal, especialmente cuando el Estado opera sin diálogo con el territorio o sin equipos formados para acompañar procesos participativos. En ese sentido, autores como García Monticelli destacan la importancia del reconocimiento estatal como condición para que estas prácticas se conviertan en políticas públicas de escala.

La Ley RENABAP se inserta precisamente en esta intersección entre reconocimiento jurídico, política pública y prácticas comunitarias. Al registrar oficialmente los barrios populares, el Estado no solo otorga visibilidad institucional a estos territorios, sino que también valida las formas de organización que históricamente garantizaron su supervivencia. Este reconocimiento es político: rompe con décadas de omisión, legitima la presencia de las organizaciones sociales en la ejecución de obras y crea canales para que la experiencia acumulada por los movimientos populares se articule con programas federales de urbanización.

La integración socio-urbana, por lo tanto, debe ser entendida como un proceso que articula tres dimensiones: la normativa, que define el marco legal y los criterios de intervención; la institucional, que determina la capacidad del Estado para implementar las políticas; y la comunitaria, que involucra las prácticas, saberes y formas de organización presentes en los barrios. Cuando estas tres dimensiones no dialogan, las políticas se vuelven incompletas o ineficaces. Cuando se articulan, producen transformaciones concretas y duraderas en el territorio.

En el caso de Tucumán, el análisis teórico permite comprender que los resultados diferenciados entre las obras ejecutadas por el Estado provincial y aquellas realizadas por cooperativas vinculadas al MTE no son casuales, sino expresión directa de las relaciones entre capacidad institucional, participación social y reconocimiento territorial. La literatura crítica demuestra que los procesos de urbanización promovidos sin mediación comunitaria tienden a ser más frágiles, menos continuos y menos arraigados en la vida cotidiana de las poblaciones involucradas. En cambio, las experiencias que combinan presencia estatal y participación de actores locales tienden a generar mejores resultados, ya que movilizan saberes complementarios y fortalecen vínculos de confianza.

Así, el marco teórico adoptado en este trabajo sostiene que el éxito o fracaso de las políticas de integración socio-urbana depende no solo del aporte financiero o del diseño normativo, sino, sobre todo, de la capacidad de articular Estado y comunidad en procesos que sean simultáneamente técnicos, políticos y territoriales. La Ley RENABAP ofrece un marco potente, pero su traducción en el territorio depende de las relaciones institucionales, de las mediaciones locales y del grado de participación de las organizaciones sociales —elementos que, combinados, definen los alcances y límites de la política en provincias como Tucumán.

Entre el reconocimiento y la fragilidad institucional: lo que revelan las obras

El análisis de la implementación de la Ley RENABAP en Tucumán revela diferencias estructurales entre los procesos conducidos por las reparticiones del gobierno provincial y aquellos realizados por las cooperativas vinculadas al MTE, diferencias que impactaron directamente en el ritmo, la calidad y el alcance de las obras en el territorio. A partir de la experiencia de acompañamiento técnico entre 2021 y 2024, fue posible observar que, aunque la ley produjo avances significativos en la urbanización de barrios populares, sus efectos se materializaron de manera desigual según la forma de gestión adoptada.

En las obras coordinadas por el gobierno provincial, la ausencia de una estructura administrativa sólida dificultó la fluidez de los procesos. La certificación de los avances, etapa esencial para garantizar pagos y continuidad, acumuló retrasos constantes, generando incertidumbres, discontinuidades e interrupciones que no se explican por limitaciones técnicas, sino por obstáculos administrativos evitables. La falta de capacitación de los equipos responsables del acompañamiento territorial también se hizo evidente: hubo poca presencia en los barrios, dificultades de comunicación y limitada capacidad para resolver problemas cotidianos. Con esto, obras previstas para plazos razonables se transformaron en procesos largos, fragmentados y, en varios casos, incapaces de alcanzar sus metas iniciales.

La lentitud de los procesos administrativos tuvo consecuencias particularmente graves para tres barrios de Tucumán —Autopista Sur, Los Vásquez y ARA San Juan—, que estaban previstos para recibir obras de urbanización integral financiadas por el FISU. La elaboración de la documentación técnica exigida demoró tanto que los plazos se agotaron antes de la aprobación final, impidiendo que los recursos fueran efectivamente utilizados. Con el cambio de gobierno y la interrupción nacional de las políticas de integración socio-urbana, estos proyectos quedaron definitivamente suspendidos, dejando a los barrios en una situación crítica: continúan sin acceso a redes formales de agua y saneamiento, con áreas ambientalmente contaminadas, altos índices de consumo problemático de drogas entre jóvenes y cuatro obras inconclusas que, aunque planificadas e iniciadas, nunca avanzaron lo suficiente como para generar resultados concretos. La fragilidad institucional, por lo tanto, no solo dificultó la ejecución de las obras, sino que negó a las comunidades derechos básicos que habrían sido garantizados si los trámites administrativos hubieran ocurrido con mayor celeridad.

En contraste, las obras ejecutadas por las cooperativas del MTE presentaron mayor consistencia y continuidad. La presencia diaria de los equipos en el territorio, sumada al involucramiento de profesionales idóneos y al apoyo técnico de colegas de Buenos Aires, creó un ambiente de trabajo más estable y organizado. El vínculo permanente con la comunidad fortaleció la participación popular, generó confianza mutua y facilitó el monitoreo social de las intervenciones. Esta proximidad aceleró la ejecución, permitió resolver problemas con agilidad y consolidó un proceso con mayor adhesión de los habitantes, reflejado en niveles más altos de finalización y legitimidad territorial.

Por otro lado, aun habiendo demostrado capacidad de ejecución, vínculo comunitario y resultados sólidos en el territorio, el MTE hoy no es recibido por ningún organismo público para dar continuidad al trabajo. Los equipos que condujeron las obras, formados por trabajadores y profesionales con experiencia directa en los barrios, permanecen esperando retomar sus actividades. La ausencia de diálogo institucional paraliza procesos que podrían avanzar con eficiencia y, al mismo tiempo, desmoviliza a trabajadores que dependen de esta política para garantizar ingresos y continuidad productiva. Así, mientras las obras realizadas por las cooperativas evidenciaron el potencial de una gestión territorialmente enraizada, la falta de reconocimiento y articulación actual con el Estado impide que estos resultados se consoliden y priva a las comunidades de los avances que podrían haber sido garantizados.

Esta comparación evidencia que modelos de gestión articulados con organizaciones sociales producen resultados más sólidos que aquellos conducidos por estructuras estatales frágiles, incluso cuando ambos disponen de los mismos recursos financieros. Más que las transformaciones materiales —redes instaladas, calles transitables—, las obras generan efectos simbólicos profundos al reafirmar el sentido de pertenencia y el reconocimiento estatal de territorios anteriormente ignorados. Cuando la política avanza de forma consistente, refuerza la autoestima colectiva e inaugura nuevas posibilidades de reivindicación; cuando es interrumpida o mal ejecutada, deja marcas duras de desilusión y abandono.

Así, los resultados de la implementación de la Ley RENABAP en Tucumán muestran que el éxito de las políticas de integración socio-urbana depende no solo del financiamiento, sino de la capacidad concreta de articular Estado, técnicos y comunidad en procesos continuos, estables y territorialmente enraizados. Donde esta articulación ocurrió, los impactos fueron profundos; donde falló —como en los tres barrios que permanecen sin agua, sin saneamiento y sin las obras prometidas— el derecho a la ciudad continúa siendo un horizonte distante, a pesar de existir una política nacional que podría haber transformado completamente esa realidad.

Conclusiones

La experiencia de implementación de la Ley RENABAP en Tucumán deja claro que la urbanización de barrios populares no depende solo de recursos financieros, sino de la capacidad institucional para transformarlos en acciones concretas. El estudio mostró que, cuando las intervenciones se articulan con equipos enraizados en el territorio y con procesos de trabajo coherentes, producen resultados sólidos, incluso en contextos adversos. Sin embargo, también reveló que la fragilidad administrativa y la discontinuidad política pueden neutralizar por completo el potencial de una política nacional, incluso cuando existen diagnósticos, proyectos y una necesidad evidente de intervención.

Los casos de Autopista Sur, Los Vásquez y ARA San Juan sintetizan esta contradicción: barrios con condiciones críticas, que contaban con financiamiento disponible para obras integrales, pero que quedaron sin ninguna mejora efectiva debido a la lentitud de los procesos provinciales y a la posterior interrupción de las políticas federales. Esta situación muestra que la ausencia de coordinación local tiene consecuencias directas en la vida cotidiana de las familias, que continúan sin acceso a servicios esenciales y sin perspectivas de resolución en el corto plazo.

Al mismo tiempo, la paralización actual del diálogo entre organismos públicos y el MTE, a pesar de la capacidad demostrada por las cooperativas, expone un escenario en el que prácticas eficientes son interrumpidas por razones que no son técnicas ni territoriales. Con ello, trabajadores experimentados permanecen desmovilizados, y comunidades que podrían estar avanzando en la urbanización de sus barrios continúan sin respuestas.

Ante este escenario, las conclusiones apuntan a la necesidad de consolidar estructuras institucionales capaces de garantizar continuidad, previsibilidad y coordinación entre Estado y organizaciones sociales. La urbanización de los barrios populares exige compromisos de largo plazo, basados en la presencia territorial, el reconocimiento de las formas organizativas existentes y el fortalecimiento de las capacidades locales. Sin estos elementos, políticas como la RENABAP tienden a fragmentarse y perder su potencial transformador.

Más que cerrar un ciclo, este análisis refuerza que la integración socio-urbana es una agenda que permanece abierta en Tucumán. Su avance dependerá de la capacidad de reconstruir vínculos institucionales estables, de valorizar experiencias que ya demostraron su eficacia y de asumir que garantizar agua, saneamiento y dignidad no debe estar condicionado por cambios de gobierno, sino entendido como un compromiso permanente con el derecho a la ciudad.

Bibliografía

HARVEY, David. El derecho a la ciudad. En: New Left Review n. 53. Sept.–Oct., 2008. Disponible en: http://newleftreview.org/II/53/david-harvey-the-right-to-the-city

LEFEBVRE, Henri. El derecho a la ciudad. São Paulo: Centauro, 2004.

GARCÍA MONTICELLI, Fernanda. “Registro Nacional de Barrios Populares: avances y deudas pendientes”. Palabras del Derecho, Buenos Aires, 23 nov. 2020. Disponible en: https://www.palabrasdelderecho.com.ar/articulo.php?id=2043

REESE, Eduardo. “Políticas urbanas y el problema de la distribución de la renta”. En: Proyectar en contextos de desigualdad. Buenos Aires: Proyecto Habitar, 2019.

Semana IPPUR 2025_Juliana Nieva.pdf

Descargar PDF • 927KB